A hétköznapokban apró állampolgárként a hatalmas nemzetközi intézmények – mint az Egyesült Nemzetek Szervezete (ENSZ) vagy a Nemzetközi Valutaalap (IMF) – gyakran távolinak, sőt olykor hatástalannak tűnhetnek. Bár elvileg a globális közösség javát szolgálják, fenntartásuk és működésük jelentős pénzügyi és emberi erőforrást igényel, így adódik a jogos kérdés: valóban képesek ezek a szervezetek érdemi hatást gyakorolni a tagállamok belföldi folyamataira? És ha igen, mennyire hatékonyan teszik ezt?
Egy holland kutatás épp ezt a kérdést vizsgálta – három demokrácia példáján keresztül: Hollandia, Finnország és Új-Zéland tapasztalatait elemezve arra kereste a választ, vajon az ENSZ testületei által kiadott emberi jogi ajánlások valóban vezetnek-e érdemi jogi vagy szakpolitikai változásokhoz. A válasz nem egyértelmű – de kifejezetten tanulságos.
Mit jelent az ENSZ emberi jogi monitoring rendszere?
Az ENSZ emberi jogi rendszerében a tagállamoknak rendszeres időközönként jelentéseket kell benyújtaniuk, melyekben beszámolnak a vállalt nemzetközi szerződések végrehajtásáról. Ezeket a jelentéseket az ENSZ megfelelő testületei értékelik, és úgynevezett „záró észrevételeket” (Concluding Observations), javaslatokat, irányelveket adnak ki. Ezek az ajánlások nem kötelező érvényűek, de iránymutatásként szolgálnak arra vonatkozóan, mit és hogyan kellene javítani az adott országban a jogi és intézményi kereteken belül.
Logikusnak tűnik azt gondolni, hogy ezek a javaslatok – jelentős nemzetközi presztízs és szakmai háttér birtokában – tényleges változásokhoz vezetnek. De vajon így van ez a gyakorlatban is?
Két elmélet
A kutatás két fő elméleti megközelítést tesztelt az ajánlások hatékonyságával kapcsolatban. Az egyik szerint az ENSZ testületeinek presztízse és legitimációja kulcsszerepet játszik: ha egy nemzetközi szervezetet sokra tartanak, az ajánlásait is nagyobb eséllyel követik. A másik megközelítés ezzel szemben úgy véli, hogy az ajánlások akkor működnek igazán, ha azok egy már meglévő belső politikai, társadalmi igénybe kapaszkodnak, és ha a hazai szereplők – legyenek azok civilek, szakértők vagy képviselők – aktívan mozgósítanak a megvalósításuk érdekében.
A kutatás több mint ezer ENSZ-ajánlás és 175 interjú elemzésén alapult, amelyek kormányzati, civil és szakmai szereplőkkel készültek. A megdöbbentő eredmény az volt, hogy az ajánlások több mint 90%-ának nem volt érdemi, kimutatható hatása. Mindössze 74 esetben vezetett az ajánlás valós változáshoz – legyen az törvénymódosítás, intézményfejlesztés vagy szakpolitikai irányváltás.
De épp ezek a kivételek mutatták meg, mi az, ami működik.
Amikor tényleg számít: három sikeres példa
A hatékonyság kulcsa szinte minden esetben a belföldi mozgósítás ereje volt. Az ENSZ-ajánlás akkor vált valódi eszközzé, amikor egy hazai szereplő – civil szervezet, parlamenti képviselő vagy szakmai hálózat – kézbe vette, és saját ügyének megerősítésére, legitimálására használta.
Hollandiában az ENSZ Gyermekjogi Bizottsága bírálta, hogy a fiatalkorú bűnelkövetőket és a viselkedési problémás, de bűncselekményt el nem követett gyermekeket ugyanabban az intézményben tartják fogva. A gyakorlat korábban is vitatott volt, de a nemzetközi ajánlás új lendületet adott az ellenzőinek. Civil szervezetek és parlamenti képviselők nyíltan hivatkoztak a CO-ra, növelve az ügy politikai súlyát. Ennek eredményeként jogszabály-módosítás történt, amely megszüntette az együttfogva tartást.
Finnországban hosszú ideje napirenden volt a Gyermekombudsman intézményének létrehozása, de a kezdeményezés nem kapott kellő politikai támogatást. Amikor a Gyermekjogi Bizottság ajánlása kifejezetten sürgette az ombudsmani hivatal felállítását, a civil szervezetek ezt kihasználva újult erővel mozgósítottak. Az ENSZ-ajánlás megerősítette érveiket, és hozzájárult ahhoz, hogy a parlament végül elfogadja az ombudsman létrehozását.
Új-Zélandon évek óta heves vita zajlott a gyermekek testi fenyítésének jogi megengedettségéről, amelyet sokan a szülői jog részeként védtek. Az ENSZ ajánlása egyértelműen ellenezte ezt a gyakorlatot, és felszólított a jogi védelem megszüntetésére. Gyermekvédő szervezetek és politikusok beépítették az ENSZ-álláspontot érvelésükbe, ezzel megerősítve morális és jogi alapjaikat. A nyomás eredményeként végül törvény született, amely eltörölte a fizikai fenyítés jogi védelmét.
Reputáció vagy belföldi mozgósítás?
A kutatás legfontosabb tanulsága, hogy a nemzetközi szervezetek presztízse önmagában nem elég. A vizsgált országokban sok esetben a kormányzati szereplők politikailag elfogultnak, irrelevánsnak vagy szakmaiatlannak tartották az ENSZ testületeket. Az ajánlások akkor váltak hatásossá, amikor nem mint „felsőbb parancsok”, hanem mint használható eszközök jelentek meg a hazai érdekérvényesítésben. Ez az eredmény a nemzetközi normák érvényesüléséről szóló gondolkodásban is fordulatot jelent. A „felülről lefelé” logikájú beavatkozások helyett egy horizontálisan kapcsolódó hálózati logika körvonalazódik, ahol a nemzetközi javaslatok csak akkor hatnak, ha rezonálnak a hazai politikai-társadalmi narratívákkal.
A holland kutatás végső következtetése világos: az emberi jogi ajánlások nem önmagukban hatnak, hanem akkor, ha hazai szereplők ügyet tudnak kovácsolni belőlük. Nem a Genfben vagy New Yorkban megszületett szövegek ereje a döntő, hanem az, hogy Hágában, Wellingtonban, Helsinkiben, vagy éppen Budapesten valaki fontosnak tartja őket – és tesz is értük.
Egy egyre szkeptikusabb időszakban, ahol a globális intézményekbe bizalom meginogni látszik, talán nem újabb egyezményekre, hanem erősebb és tudatosabb helyi hálózatokra van szükség. A nemzetközi jog nem cél, hanem eszköz, és a kérdés az, hogy ki tud vele élni – otthon.
