Reaktor

Milyen a közigazgatás fejlődése?

A közigazgatási rendszerek az idő előrehaladtával nagy fejlődésen mentek keresztül. A fejlődés alatt pedig nem csupán a történelem folyásával inherensen együttjáró változási kényszert, hanem a fejlesztés, szervezeti jobbítás iránti törekvést értem. Kiderült, hogy a Weber-féle tradicionális hierarchikus közigazgatás felépítése ideálisan a legkiszámíthatóbb, legbiztonságosabb működés – a valóságban azonban lehetetlen az eredeti ideák és eljárásrend szerint működtetni. Ezután jött az Új Közigazgatási Menedzsment (New Public Management), amely rendszerben nem a bizonytalanság csökkentése, hanem a piaci-szerű mechanizmusok beépítése vált fő céllá a teljesítménymaximalizálás érdekében. Mikor még csak nem is implementálták mindenhol az Új Közigazgatási menedzsment modelljét, többé-kevésbé nyilvánvalóvá vált, hogy a közszféra működési rendszerébe nem, a közigazgatási jogba pedig főképp nem lehet egyenes vonalon átültetni a vállalati teljesítményindikátorokat és motivátorokat. Mindeközben maga az állam – főleg a második világháború és a jóléti államok óta – egyre csak nőtt, amely az állami funkciók, kapacitások és feladatkörök rendkívüli kiterjedését hozta magával. Ennyi szolgáltatást és döntést pedig az államapparátus nem volt képes fenntartani. Így ki kellett terjesztenie szuverenitását, decentralizálnia kellett, hálózatos, kollaboratív döntéshozatali elemeket volt kénytelen beiktatni a közigazgatási működésbe a működés fenntartása érdekében. Ebből alakult az, amit a közigazgatási szakirodalom New Public Governance-nek nevez. Az állami és a közigazgatási vízfej primátusa ebben a felfogásban és eljárásban lecsökken és az állami szolgáltatások létrehozásával és kivitelezésével kapcsolatos előkészítést, döntéshozatalt, implementációt az érintett szereplőkkel (stakeholders) közösen végzik el.

Hogyan mérhetjük? 

Mindhárom közigazgatási rendszer rendelkezik erényekkel és a valóságban kevéssé implementálható elemekkel. A közös bennük azonban, hogy a közcélú adminisztratív ügyek sokaságáért vannak. Elsődleges és fő céljuk a közigazgatási – és ezzel az állam, a társadalmi rendszer minél jobb fenntartása. Egy másik kulcsfontosságú hasonlóság a személyzeti állomány sajátos jellemzője: egyrészt a dolgozók védelme, másrészt a rendszeri struktúrák szigorú elkülönítése. A dolgozókat általánosságban szabályozza a magas szakmai követelményekkel járó kötelezettségek és jogok rendszere – amely igen nagy fokú védelmet biztosít a munkahelyük megtartásában, ugyanakkor magas elvárásokat fektet felkészültségükkel és munkavégzésük pontosságával kapcsolatban – de legalábbis specializálja a munkavégzést. A közigazgatási struktúra – melynek mintapéldája a minisztérium – kétszintű. Piramis alakban elképzelve egy változó politikai rétegből áll fölül, és egy állandó szakmai rétegből alul. A felső politikai struktúra személyzetében a szakértelem másodlagos, hiszen ez politikai pozíció. Célja, hogy a kormányprogramot végrehajttassa, kormányváltáskor pedig távozzon a minisztérium éléről. Az állandó szakmai struktúra funkciója, hogy az államigazgatáshoz szükséges apparátus ne cserélődjön választásról-választásra, hanem képes legyen fenntartani a közigazgatási rendszert politikától és kormányoktól függetlenül. A szakmai apparátus tehát ideálisan – és nagyrészt általánosan is – szakértőkből áll, nem pedig politikai kinevezettekből és kormányokat átívelően biztosítják a kontinuitást az intézményrendszerben.

A rendszerek egy másik fő különbsége azonban a hatékonyságról alkotott kép. A teljesség igénye nélkül és leegyszerűsítve, a tradicionális szervezés a bizonytalanság csökkentését, az új közigazgatás a piaci hatékonyságot – gyorsaság, költséghatékonyság, termelékenység – maximalizálását, a New Public Governance pedig a döntéshozatal szubszidiaritásából fakadó eredményeket, a szolgáltatás minőségét és a procedúrák működőképességét tartja hatékonyságnak. Fontos ezért, hogy élesen el tudjuk választani a piaci- és a közszféra hatékonyságának értékelését. Ilyen szemlélettel mondható, hogy a piac kockázatorientált, a közigazgatás pedig bizonyosságorientált. Egy ideálisan „hatékony” rendszer tartalmazza a piaci logika és közszolgálati logika elemeit is. Ezzel biztosítható a pazarlás csökkentése vagy megszüntetése, a döntések kiszámíthatósága, azok minőségének magas szintje és a személyzeti állomány szakértelmének magas foka.

Mindebből látszik, hogy nehéz megítélni a közigazgatási rendszer hatékonyságát, legalábbis nehéz annyiban, hogy a piaci hatékonyság indikátorai alkalmatlanok rá. Tehát ha a hatékonyságot szeretnénk mérni a közszférában, akkor közigazgatási szemlélettel kell azt megtegyük, továbbá tekintettel kell legyünk az értékelt terület közigazgatási hagyományaira.

 Mi a helyzet Amerikában?

Az kontinentális Európa közigazgatási tradíciói között élve rendkívül szembetűnő az, hogy hogyan tekint a jelenlegi elnöki adminisztráció az Egyesült Államokban a köz- és államigazgatási apparátusra Elon Musk-kal és Donald Trump-pal az élen. Ami a mai amerikai szövetségi szintű közigazgatás irányítását jellemzi, az sem nem kiszámítható, sem nem szakmai, nem szolgálja a kontinuitást és semmi esetre sem weberi. Érvelésem szerint a két kulcsproblémája pedig pontosan a kiszámíthatóság hiánya – a Musk-i libertárius szemlélet miatt – és a hatékonyság evaluácójának módja, továbbá annak megoldásai.

Az amerikai közigazgatást Trump techmilliárdos baráti köre (Elon Musk, Jeff Bezos, Peter Thiel stb.) fenyegeti leginkább. A nem-állami szereplők ez esetben már nem csak lobbitevékenységükkel befolyásolják legitim módon az államot, hanem a kormányzaton belülről. Ha pedig az államon belül a közszolgálati szemléletet átveszi a haszonmaximalizáló vállalti szemlélet, az Új Közigazgatási Menedzsment tapasztalataira támaszkodva nem sok esély látható a döntések és eljárások kiszámíthatóságára, nem beszélve a szociális intézményrendszer fenntartásáról.

Elon Musk közszférára kifejtett hatásának értékeléséhez még idő kell, azonban már látszanak azok az intézkedések, amelyekkel lebontják a rendszer eddigi működését. Curtis Yarvin, amerikai libertárius gondolkodó 2022-ben felvázolta azt az Amerikát, amely ügyvezető igazgatók által lesz működtetve, amely lebontja a közszolgáltatásokat, központi hatalom alá vonja az államokat, az önkormányzatokat és a szövetségi szintet is, az államigazgatást pedig ideológiai- és hűségelven tölti fel a személyzeti állománnyal. J.D. Vance alelnök pedig laudálta ötletét és kijelentette, hogy ’minden középszintű bürokratát és közszolgát kirúgna, és feltöltené saját embereivel’. Elon Musk ezt a DOGE (Department of Government Efficiency) azaz „Kormányzati Hatékonysági Főosztály” nevű intézménnyel egészítette ki, melynek lényege egyrészt, hogy listázza a közigazgatási apparátusok által hozott szabályokat, s azok mennyiségét – ezzel rávilágítva a vélt szükségtelenségükre, a közalkalmazottakra szánt állami forrásmennyiség nyilvántartását, az intézmények költéseit. 

Ez az elképzelés látszólag a közigazgatás racionalizálását célozza, de valójában egy súlyos tévedésből indul ki: abból, hogy a szabályok számossága és a közszolgálati apparátus költségei önmagukban egy diszfunkcionális rendszer jelei. A közigazgatás nem egy vállalat, amelynek egyetlen célja a költségcsökkentés – az állam működésének elsődleges szempontja a stabilitás és a kiszámíthatóság. Ha a közigazgatást a piaci logika szerint használjuk, azzal nem hatékonyabbá tesszük, hanem éppen azokat az alapvető funkcióit iktatjuk ki, amelyek miatt egyáltalában léteznek. 

A DOGE és az ehhez hasonló intézkedések tökéletes példái annak, amikor az adminisztrációt leegyszerűsített mutatók mentén próbálják értékelni. A szabályozások mennyisége, darabszáma önmagában nem mond semmit annak hasznosságáról. Az állami működés komplexitásából, hálózatos kiterjedéséből fakadóan minden eltörölt szabály egy adott közpolitikai célt vagy társadalmi biztosítékot is eltöröl, s egy másik politikai célt szolgál. A közszolgálati apparátus költségeinek puszta számszerűsítése pedig nem veszi figyelembe, hogy az állami működés fenntartása – különösen olyan méretű hatalom esetében, mint az Egyesült Államok – nem csupán egy pénzügyi mérleg kérdése, hanem társadalmi-gazdasági stabilitási tényező és a szociális háló egyik biztosítéka.

Mindezt tovább súlyosbítja az a tendencia, hogy a közigazgatás szakmai alapú struktúráját egyre felváltja a politikai lojalitás elve. A közigazgatás hatékonysága nem azon múlik, hogy hány embert rúgnak ki vagy hány szabályt törölnek el, hanem azon, hogy a döntések átgondoltak és kiszámíthatóak-e. A teljes közigazgatási apparátus ideológiai szempontok szerint való feltöltése pedig reform, hanem a közszolgálati ethosz felszámolása – a közigazgatási eljárásjog (Administrative Procedure Act, 1946) semmibevételéről nem is beszélve. Ha az államigazgatás politikai lojalitás alapján működik, azzal megszűnik a lehetőség is, hogy stabilan fenntartsa önmagát az állami működést. 

A közigazgatási reform tehát nem önmagában probléma – sőt, a rendszer időszakos modernizációja igenis szükségszerű. A reformok iránya azonban nem célozhatja a politikai kinevezettek számának növelését, a közszolgálati apparátus ideológiai átitatását és az állami működés leszűkítését. A valódi cél ellenben egy fenntartható, szakmailag megalapozott, költségoptimalizált rendszer létrehozása, amely biztosítja a jogbiztonságot és az átláthatóságot. Az amerikai közigazgatás jelenlegi dekonstrukciója nem egy előrelépés, hanem egy rövid távú politikai érdekek által vezérelt kísérlet – amely bár ténylegesen jelentős mennyiségű pénzt takarít meg – ugyanakkor hosszú távon az állam hatékony működésének ellehetetlenüléséhez vezet, ráadásul a lojalitáskényszerrel elfojtja a fejlődést és kontraszelektálja a személyi állományt.

Alternatíva

A közigazgatási reform egy lehetséges alternatívája a neoweberiánus állammodell, amely nem a közszolgálati ethosz leépítésében, hanem annak korszerűsítésében látja a hatékonyság növelésének kulcsát. Ahelyett, hogy a közigazgatás piaci logikára épülő privatizációját vagy radikális deregulációját erőltetné, a neoweberiánus állam a közintézmények szakmai és strukturális megerősítésére törekszik, miközben az állampolgárok elvárásait és a modern technológiai lehetőségeket is figyelembe veszi. Ezzel pedig meglehetősen növeli a társadalmi bizalmat. E koncepció elismeri, hogy a weberiánus bürokrácia túlzott rigiditása akadályozza a hatékony működést, azonban nem a radikális rombolást szorgalmazza, hanem a professzionalizmus, a szakpolitikai kapacitás és az állampolgári részvétel egyensúlyát teremti meg. Ehhez a New Public Governance elveit is integrálja, amely szerint a közszféra nem zárt, hierarchikus gépezet, hanem egy sokszereplős, hálózatos rendszer, amelyben az állam nem levetkőzi, hanem újradefiniálja szabályozó szerepét. Ahelyett, hogy egy kaotikus piaci vagy anarchikus szemlélet uralkodna el, a neoweberiánus megközelítés az államot egy stratégiai irányítóként képzeli el, amely fenntartja az adminisztratív stabilitást, de közben teret ad az innovációnak és a decentralizált döntéshozatalnak. Így pedig nem politikai zsákmányként vagy vállalati profittermelő eszközként működik. Ezzel nemcsak a kiszámíthatóságot és a közérdeket biztosítja, hanem a közigazgatást ténylegesen a társadalom szolgálatába állítja.